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湖北省民族宗教事务委员会

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民族法制建设实务探讨

发布时间:2012-12-06 来源:  作者: 政策法规处 刘恒武  摄影: 湖北民宗委 阅读次数:  【字体:

  

  刘恒武

  民族法制是我国社会主义民主与法制建设的重要组成部分,是贯彻实施党和国家有关民族问题的方针、政策的法制保障,是巩固和发展社会主义民族关系的有力工具。建国以来,特别是改革开放以来,民族法制建设贯穿着整个民族工作的始终,为巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系发挥了重要作用,我国的民族法制建设取得了巨大成就,也积累了丰富而宝贵的经验。但还有很多不足,需要在今后的工作实践中完善和提高。

  一、民族事务立法

  我国民族法制建设成就斐然,初步建立起了以宪法有关民族问题的规定为根本,以民族区域自治法为核心,包括国务院及其职能部门制定的行政法规、部门规章以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例,各省、自治区、直辖市和地方人大、政府制定的民族方面的地方性法规、地方政府规章等在内的有中国特色的民族法律法规体系的基本框架。但民族事务立法水平不高、结构不尽合理。如:对自治条例立法重视不够,五个自治区的自治条例至今没有一个进入法定的批准程序;民族经济方面立法较多,社会方面的立法较少;关于民族区域自治的立法较多,关于散居少数民族的立法滞后。应该说,完善民族法律法规体系的任务还很重。如何改进民族事务立法活动,提升民族事务立法水平,以下三个方面的问题需要我们在立法实践中认真思考。

  (一)民族事务立法项目的启动。启动民族事务立法项目必须先行做好立法论证。民族立法事项论证主要围绕必要性和可行性两方面进行。必要性即必然性、重要性;可行性即可接受性、可操作性。民族立法事项的必要性容易理解和论证,但对民族立法事项进行可行性论证就需要充分考量法的可接受性和可操作性。也就是说即将立法的事项是否有行之有效的政策作支撑。因为大部分法是从政策转化而来,立法活动就是将比较成熟的做法、政策上升为国家意志,由国家权力机关固定的过程。如果说特定的民族立法事项为社会公众所反对和排斥,那么,此立法事项要么难以通过,要么通过后难以执行,结果达不到立法初衷。这就需要根据当时立法研究现状和社会公众的认知程度进行判断是否进入立法程序。近年来社会上发生了较多清真食品不“清真”的问题,严重损害了清真食品食用者的合法权益,也影响了我国的民族团结与社会稳定。清真食品管理立法一度提上议事日程,国家民委为此也进行了一些调研、座谈会等,并已基本形成草案,但却迟迟没有被纳入正式的立法程序。为什么?我认为主要是以下几个方面的原因:一是目前关于清真食品的定义还未形成统一意见,主要有宗教说、风俗说和折衷说,莫衷一是。二是由于定义还存在争论,接下来的标准、认定、标识、执法等一系列问题都难以解决。三是国家层面的清真食品管理政策还不多,各地的做法大多不一致,区域性的清真食品管理办法还不宜普遍推广。所以说国家层面的清真食品管理立法目前还很不成熟。

  (二)地方民族事务立法的权利边界。地方民族事务立法是民族事务立法的重要组成部分。在进行地方民族事务立法时不能忽略地方性法规立法权限的问题。如:民族区域自治制度是中央专属立法权事项,只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使的立法权,地方权力机关不能对自治权力进行扩张。在地方立法过程中,有的同志建议将“民族自治地方民族部门的负责人由实行区域自治的少数民族公民担任”写进地方法规,从立法权限分析,对照民族区域自治法,这显然是不妥的。再如:《立法法》明确规定:基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度都属于中央立法权的范畴。在地方立法过程中,有的同志建议将“民族自治地方的每年的财政收入全部留用” 写进地方法规,这显然超出了地方立法权限。为发挥地方立法的积极作用,除中央专属立法权以外的事项,国家尚未制定法律或行政法规的,地方可以先行制定地方性法规。既可发挥地方性立法的灵活性,把完善法制的任务部分地交付地方,以积累经验、创造条件,为其后的国家立法作好准备。又可发挥地方立法的补充性,可以对未作规定的领域作出规定,解决地方经济社会发展中无法可依的问题。还可以对实施上位法作出程序性规定,便于地方实际操作和实施。

  (三)民族事务立法中的民意汲取。在法理上,立法是一项“分配正义”的事务,也就是动用国家权力去配置社会个体的权利义务,防止个体权益畸轻畸重。通俗地说,任何一部法律都是利益博弈的产物。只有体现多元利益主体重复博弈的相对均衡的正式法律制度才是相对公正和优良的法律制度。因而,无论哪一项立法,都应当全面听取受其影响的各方主体的意见和建议,而不能偏听偏信,忽略哪怕是最微弱的另一方声音,更不能走形式主义路线只重“开门”而不重对民意的最终汲取。目前,民族地区有些合理化建议不能完全转化为法律意志,其中一个深层次的原因是代表少数民族的“声音”太弱,在立法博弈中不占优势。这也提醒我们大力培养少数民族干部、积极稳妥地培育民族社团组织参与社会管理的重要性。

  二、民族事务行政执法

  近年来,各级民族工作部门根据建设法治政府的要求,进一步规范行政执法活动,开展了行政审批制度改革,加大了政务公开力度,民族工作部门行政执法水平稳步提高。但是,由于我国的民族法律法规实施的机构、程序等机制还很不健全,制约了民族行政执法效能的发挥。如:民族法律法规涉及面很广,民族法律法规由相应的国家机关根据自己的职责所涉及的范围分别负责执行,须民族工作部门执法的内容过窄;民族法律法规赋予民族工作部门的行政权力较多为反映、批评、检查等权力,不具备行政许可、行政强制、行政处罚等执法权,民族行政执法权利较弱;由于上述原因,民族工作部门基本未涉及因民族事务引起的行政复议、行政诉讼,导致部门行政执法意识较薄弱,相关的执法制度也不健全。

  (一)民族工作部门的行政执法赋权。公民私权力与生俱来,国家公权力则是在此基础上派生而来,需要法律授权。凡是法律没有规定的,作为行政机关不能做出行政许可、行政强制、行政处罚。纵观我国的民族法律法规,民族法律法规由相应的国家机关根据自己的职责所涉及的范围分别负责执行,绝大部分未赋予民族工作部门的行政执法权。非民族工作部门是疏于民族事务方面的行政执法的,而民族工作机构却无权力保障进行民族法律行政执法,这说明民族法律法规实施机构的权力配置需作出调整。

  (二)民族法律实施的救济手段。从法律规范的完整性来看,一个完整的法律规范应当包括假设条件、行为模式和法律后果。法律后果又包括肯定性后果和否定性后果。否定性后果通常是指法律责任。我国现有的民族法律法规绝大部分缺少法律责任章节,有法律责任规定的大多是刑事责任或内部行政处分规定,不具有行政执法意义上的行政法律责任。当一项民族法律法规因有些部门或个人不作为,怠于执行,或者乱作为违法执行时,如果没有法律责任规定的救济手段,民族法律法规是得不到普遍遵守的。民族区域自治法虽然广泛赋予了民族自治地方自治权,但却没有规定违法行为应承担的法律责任。近年来,全国部分省对县(市)采取强县扩权政策的措施,实行财政"省直管县"改革,的确影响到了自治州自治权的有效行使,也就是违反了民族区域自治法,这与我国的民族区域自治制度是相悖的,甚至是违宪的。因为民族区域自治权一项重要的权利就是财政经济自主权。在非民族自治地方,实行省直管县没有法律障碍,因为宪法规定,除自治州外,我国行政区划设置为省、县、乡三级。但自治州是一级行政组织,其辖有县。其与市辖县的行政管理体制有很大区别。目前针对强县扩权政策这一现象,我们有效的办法仅限于呼吁自治州的上级国家机关改进,或是自治机关报经上级国家机关批准,变通执行或者停止执行,但处与被动状态。因为对于此问题的法律救济手段缺失——没有违宪审查机制,无法启动违法追究程序。在现有的体制下,改变这种现象,要么强化人大监督的力度,要么建立健全民族自治地方与上级国家机关之间的权限争议的沟通平台和解决机制。这值得进一步探讨和研究。

  (三)民族成份的法律认定。少数民族成份的法律认定是保障少数民族权益的一项最基础性的工作。目前,我国少数民族划分和法律确认已经历一个历史过程,自1950年开始的民族识别到1979年基诺族的确定,完成了民族识别的工作,有待于继续识别的为数甚少,形成了56个民族的基本格局。虽然中国的民族划分没有明确的法律规定,政策色彩较浓,但已约定俗成。公民个人自出生起即归属于某个民族。但并非公民的自我确认或公民之间的相互确认,而是需要法律确认。此项活动即公民民族的行政确认,并非普通意义上的行政审批。在以往的行政审批制度改革及清理中,有的地方将公民的民族成份认定工作划入其中是不科学的。因为公民的民族成份与生俱来,不存在批不批准的问题,而是确认此或彼的问题。既然存在公民个人民族成份非此即彼的问题,就存在公民个人民族成份认同争议的问题,如:因家族追溯涉及的集团性更改民族成份;因登记差错涉及的变更民族成份;民族成份固定后提请的变更申请。以上问题,现有政策已作出规定。但是我们要探讨的问题是:这些争议是否可以通过法律手段解决。目前,因民族成份争议提请法律诉讼的实例还没有。我认为:民族成份属公民个人的一项民事权利,如同姓名权一样,是可以通过法律手段解决争议的,这值得我们好好研究。

  三、民族法律监督

  在法制建设中,法律监督是一个重要的环节,在民族法制建设中显得尤为重要,这是由民族法律法规的特征决定的。因为民族法律法规主要是对民族工作部门之外的国家机关和公职人员的义务性规定,需要督促。但是,民族法律监督存在的问题是:民族法律法规较多表现为综合性法律法规,涉及的部门和领域较广,实施监督面较大,工作量大,周期较长,制约了监督效能的发挥;由于传统体制的原因,人大监督在实施上却缺乏与之配套的实体和程序规范,使得人大监督权落实不够;常态性民族工作部门的行政监督工作起步较晚,行政监督机制、体系还很不健全,工作开展情况不尽如人意。由于民族法律法规在实施过程中须启动司法程序的甚少,司法监督的意义不大。在此,主要探讨民族法律监督的两种类型:人大执法监督和民族工作部门行政监督。

  (一)人大对民族法律法规执法监督。人大的法律监督是各项法律监督中层次最高的,但是,人大对民族法律法规的执法实际效果并不好。在实际工作中,人大对民族法律法规的执法检查本意是督促同级人民政府全面整改,但同级人民政府往往将此项事务工作交与本级民族工作部门办理,而民族工作部门无力约束政府其他工作部门,其结果是民族工作部门只能根据其他政府部门的自觉程度自查自究的结果写出综合报告,代表政府向人大作出报告,一些难度大的监督事项仍然得不到落实,本具有落实职责的部门未尽职实施却没有相应的法律责任,使人大监督效果大打折扣。要保持人大的执法监督的权威性,一是要多行使专项监督,不求大而全,实行跟踪监督;二是要借鉴审计监督和行政监察机制,健全监督责任追究机制,发挥监督效能。

  (二)民族工作部门的行政监督。近年来,国家民委和省级民族工作部门相继增设了监督检查职能机构,目的是加大民族法律法规和政策的落实力度,但是民族工作部门行政监督的实效性有待提高。民族工作部门的行政监督一般包括本部门内部监督、本系统上下层级的监督和对其他部门的横向监督。根据三者不同性质,我认为:本部门的内部监督应侧重于事前监督。因为相对于本系统下级民族工作部门和非民族工作部门,针对民族法律法规实施而言,决策的内容更多一些。为了保证决策的合法性和合理性,就要在本部门进行事前监督,如:进行规范性文件的合法性审查。本系统上下层级的监督应侧重于事中监督,因为系统内的上下级关系是指导与被指导的关系,就民族法律法规实施而言,下级民族工作部门主要任务是执行上级民族工作部门的命令、决定,本系统民族法律法规执行的好坏处决于过程监督。对其他部门的横向监督应侧重于事后监督,因为横向的部门众多,民族工作部门受人力、物力和专业领域的制约,行使行政监督权不能保证全程监督,但对其他部门的实施结果进行监督是完全可以做到的。当然,相应的监督标准、程序等评估体系是必不可少的。否则,民族工作部门的行政监督就会过于空泛,流于形式。这可借鉴综合治理等检查,有步骤地推进民族工作部门行政监督在民族法律法规和政策贯彻实施中的作用。

  四、民族法制宣传

  自1984年国家决定开展法制宣传教育以来,全国民委系统深入开展法制宣传教育,历经6个“五年规划”, 紧紧围绕民族工作大局,不断推动民族法律法规和其他相关法律法规的宣传普及和贯彻落实。但是,民族法制宣传仍存在针对性、实效性不够等问题。

  (一)民族法制宣传的针对性。加强民族法制宣传的针对性,就是要针对宣传教育对象的不同层次,分类举措。按宣传教育的对象分类,主要可分为如下几类:一是党政领导干部;二是民族工作行政执法人员;三是高校学生;四是普通群众。执行民族法律法规,领导是关键。对他们进行民族法律法规的宣传,提高其民族法律素养,直接关系到民族法律法规的实施效果。在党政领导干部中开展民族法律法规宣传,要以各级党校、社会主义行政学院为主要阵地讲授宪政思想、民族法制理论、民族区域自治法等知识。民族工作行政执法人员是执行民族法律法规重要的力量,他们对民族法律法规和行政法律法规的认识和了解程度,直接关系到民族法律法规的执行效果。在民族工作行政执法人员中开展民族法律法规的宣传,要通过各级专业培训班开展民族执法实务的学习培训。高校学生是祖国未来建设的中坚力量,他们思想活跃,是形成法制观、民族观的重要阶段。在高校学生中开展民族法律法规的宣传,要在高校基础课程中开设的民族法制常识课。普通群众是民族法制宣传最广泛的受众群体,他们对民族法律法规知识的了解,主要通过大众传媒,在广大群众中开展民族法律法规普法宣传要创新形式,以文艺作品等群众喜闻乐见的形式进行普及。

  (二)民族法制宣传的实效性。民族法制宣传是一项长期性的工作,如果不注重实效,往往事倍功半。要突出民族法制宣传的实效,一是要紧紧围绕党和国家的中心任务,把服务于少数民族和民族地区加快发展的大局与增进民族团结、维护社会稳定有机结合起来。二是要抓住有利时机,扩大民族法律法规的传播面和认知度。要充分利用法制宣传日、民族团结宣传月集中进行民族法制宣传;在民族节庆、纪念日等活动中,适时进行民族法制宣传;特别是在处置涉及民族因素的矛盾纠纷处置事中和事后,反复进行民族法制宣传教育。